Política industrial - não há filé grátis

Por Antônio José Maristrello Porto e Rafaela Nogueira*

Recentemente foi anunciado que o Ministério Público Federal no Rio de Janeiro decidiu abrir inquérito civil público para investigar a relação da BNDES Participações S. A. (BNDESPar), braço de atuação no mercado acionário do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, com o Grupo JBS-Friboi. O procurador da República que tomou a decisão de abrir o processo, no entanto, não forneceu maiores detalhes acerca do inquérito. O BNDES, por sua vez, informou que todas as suas operações são feitas com transparência. Esse fato suscita a importância do debate sobre o procedimento decisório que orienta o BNDES.

Vejamos, por exemplo, a Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP), implementada pelo BNDES após a crise de 2008. A PDP visava a "conferir maior potência à Política Industrial, por meio da ampliação da sua abrangência, do aprofundamento das ações já iniciadas e da consolidação da capacidade de desenhar, implementar e avaliar políticas públicas", e teve como um de seus focos o setor de carnes. Um possível problema causado pela PDP seria um desarranjo no mercado de carnes no Brasil, uma vez que os frigoríficos que obtiveram financiamento do BNDES, além de se tornarem maiores, também compraram frigoríficos menores. O resultado dessas aquisições pode ter sido um setor menos competitivo, gerando uma piora tanto para os produtores quanto para consumidores de carne, dado que os frigoríficos atuam como intermediários nesse segmento, comprando o boi do fornecedor e revendendo a carne para o consumidor final.

A pergunta que surge é: será que esse aumento da concentração de mercado causou algum mal ao mercado de carne brasileiro? Recente estudo realizado pelo Centro de Pesquisa em Direito e Economia (CPDE) da FGV Direito Rio objetivou mensurar o impacto dos empréstimos concedidos pelo BNDES aos frigoríficos sobre os preços percebidos pelos consumidores e produtores de carne no Brasil, separando os efeitos, concomitantes, da crise financeira de 2008. O estudo apontou indícios de que os empréstimos fornecidos pelo BNDES possibilitaram a ampliação dos lucros dos frigoríficos à custa dos consumidores e dos produtores de carne brasileiros. Ao analisar uma base de dados fornecida pelo Instituto Brasileiro de Economia (Ibre), composta pelo Índice de Preços ao Consumidor e pelo Índice de Preços Recebidos pelo Produtor de alguns produtos, o estudo sugere que, relativamente a outros setores, que também sentiram o impacto da crise financeira de 2008, o de carnes apresentou simultaneamente aumento de preço para o consumidor final e queda do preço recebido pelo produtor.

Portanto, a única diferença importante entre os setores, pós-crise, seriam os empréstimos recebidos pelos frigoríficos. Desse modo, torna-se possível separar os dois efeitos - crise de 2008 e empréstimos do BNDES - e calcular como os empréstimos podem ter impactado os preços, tanto o recebido pelo fornecedor como o pago pelo consumidor final. O método empregado no estudo indicou um aumento da margem de lucro para os frigoríficos em detrimento do excedente do fornecedor e do consumidor de carnes. Em outras palavras, o consumidor está pagando mais, o fornecedor está ganhando menos e os frigoríficos estão ganhando dos dois lados.

Os resultados até o momento alcançados apontam para a necessidade de serem conduzidos estudos mais aprofundados sobre o setor, tendo em vista que há evidências de que as alterações no mercado de carnes acarretadas pela intervenção do BNDES levaram a consequências não necessariamente desejadas pela sociedade brasileira. O estudo sobre esse tema, para além de aprofundar o conhecimento a respeito do mercado de carnes, pode também lançar luz sobre o debate referente ao desenvolvimento de uma política industrial consistente com as projeções de aumento da produção brasileira para os próximos anos. O debate acerca dos contornos de uma política industrial bem-sucedida envolve a explicitação de quais são os agentes econômicos beneficiados e, também, a identificação da redistribuição dos custos para quais agentes econômicos. É um exercício de ponderação que deve ser racionalmente compreendido e democraticamente debatido.

A discussão sobre quem deve ser o escolhido para receber os incentivos de uma política industrial deveria passar por critérios claros e transparentes e maior controle democrático do processo de tomada de decisão no âmbito das estratégias de políticas industriais. Dessa forma, a discussão deixa de ser se queremos ou não alguma política industrial, mas, sim, como devemos realizá-la. Qualquer forma de política industrial deve ser dirigida a ganhos da sociedade.

Podemos aproveitar o momento como uma oportunidade. Oportunidade para pensar e inventar alternativas quanto aos objetivos e às formas de fazermos política industrial. Contudo, ao mesmo tempo, devemos garantir a possibilidade de transparência e de mecanismos de controle democrático desse processo decisório. Temos uma oportunidade para inovar. Mas devemos aproveitá-la com responsabilidade. Política industrial não é um bicho de sete cabeças. Tampouco é letal. Em vez de escolher mais ou menos política industrial, devemos compreender que ela pode ser organizada de diferentes formas, com diferentes consequências. A ideia de que os arranjos institucionais atuais são os únicos possíveis é uma ilusão. As formas já estabelecidas representam hoje apenas uma opção, e não necessariamente são as mais eficientes. Como já dizia o famoso economista Milton Friedman, não há filé grátis.

* Respectivamente, professor da FGV Direito Rio e coordenador do Cpde; professora da FGV Direito Rio, pesquisadora do Cpde e doutoranda da Escola de Pós-graduação em Economia (Epge)